«Текущий момент»: Страсти по процентам

На позапрошлой неделе в Москве состоялось закрытое совещание секретарей политсоветов региональных отделений партии «Единая Россия». Обсуждали Послание Президента Федеральному Собранию в связи с предстоящими в марте выборами.
Руководителям обкомов и крайкомов рекомендовано «воздер­жаться как от поспешных самостоятельных выводов в отношении послания, так и от затягивания решений».

10 пунктов изменений партийно-политической системы в выступлении президента Медведева посвящены региональному уровню

Вообще, десять пунктов изменений пар­тийно-политической системы в вы­ступлении Д. А. Медведева посвящены исключительно региональному уро­вню. Там есть несу­щественные вопросы — например, об уни­фикации численности органов предста­вительной власти субъектов Федерации. Даже в царской России такого однообразия не было, а для федерального госу­дарства так ставить вопрос вообще неправильно.

Есть неосуществимая «рекомендация» «при­нять во всех субъектах РФ за­коны о гаран­тиях равного освещения в СМИ деятель­ности партий, пред­ставленных в региональ­ных пар­ламентах».

С трудом верится, что СПС в Красноярском крае будет уделено в прессе столько же внимания сколько «Единой России». Сейчас контент-анализ СМИ покажет в лучшем случае соотношение 1:200; для КПРФ будет в районе 1:50. Впрочем, Президент тут же оговорился, что «механизмы реализации гарантий должны учитывать особенности медиа­рынка». Другими словами, об этих «гарантиях» можно тут же позабыть.

Есть странное и выбивающееся из демократического контекста Послания предложение «обсудить» переход и на региональном уровне к выборам «исключительно по партийным спискам». Есть требование «наконец на­вести порядок с досрочным голосованием на местных выборах… принять необходимые меры для предотвращения незаконных манипуляций». Тут очевидно, в чей огород камень. Примитивная, но достаточно эффективная техника досрочного голосования применяется теми, у кого есть власть и административный ресурс.

Однако больше всего глухое недовольство в структурах «ЕР», как ни стран­но, вызвал вопрос о заградительном барьере на выборах в 5% голосов. Несмотря на недвусмысленную позицию Президента, а затем и разъяснение Центризбиркома, ни один из регионов (а везде доминирует «ЕР»), где этот барьер превышает 5% , не поменял свое законодательство в связи с пред­стоящими в марте выборами. За исключением частичных косметических изменений в Воронежской и Рязанской областях, где не будет масштабных выборов.
Зато в Калужской области, где в марте переизбирают Законодательное Собрание, фракция «ЕР» не просто провалила поправку о снижении барь­ера с 7 до 5%, но и довольно вызывающе сформулировала свою позицию: «У нас свой лидер партии и нам никто более не указ» (цитата по сообщениям российских информагентств — С.К.).

Красноярские единороссы в этом смысле оказались значительно гибче.

В на­чале октября от имени фракции «Единая Россия» вице-спикер Алексей Клешко внес поправку в закон «О выборах в органы местного само­управления в Красноярском крае» о повышении проходного порога с 5% до 7%. Против выступили депутаты от других партий, но поправка была при­нята в первом чтении.

Предложение фракции поддержала администрация края, а красноярский губернатор в это же время выступил с идеей назна­чения местных глав. Инициатива А. Г. Хлопонина развития не получила, поскольку очевидно противоречит и Конституции России, и Европейской Хартии о местном самоуправлении, подписанной нашей страной.

12 ноября, за три дня до выступления Президента перед Федеральным Собранием, во втором чтении поправка неожиданно была изменена и сохра­нился пятипроцентный барьер. Вероятно, о содержании президентского Послания красноярским единороссам было уже известно (недаром, главным аппаратчиком партии, руководителем ЦИК является депутат Госдумы от Красноярского края Андрей Воробьев).

МЕРИЛО ДЕМОКРАТИИ

Вопрос о заградительном пороге всегда был мерилом демократии

Вопрос о заградительном пороге всегда был мерилом демократии (но вовсе не единственным). В политических науках однозначно считается — чем выше порог, тем меньше демократии. Этой же позиции придерживаются между­народные демо­кратические институты, правозащитные органи­зации. Правда, Европейский суд по правам чело­века и Европейская комиссия по правам человека по неоднократным жалобам принимали решения в пользу процентного барьера, но всегда мини­мальным перевесом голосов.

Консти­туционный Суд России также неоднозначно оценивал консти­туционность заградительного барьера. Еще в 1999 году КС постановил, что пятипроцентный барьер соответствует Конституции лишь в той мере, в ка­кой не нарушает демократические принципы «про­порциональности» и не ведет к монополии на власть. В Постановлении КС говорилось, что в зави­симости от конкретных условий «тот или иной избирательный барьер может выступать и как допустимый, соот­ветствующий Конституции, и как чрез­мерный, подрывающий консти­туционные принципы» (ВКС РФ, 1999, N 1, с. 57–63).

Когда два года назад президент Чили Мишель Бачелет внесла закон об отмене 10-процентного барьера (назвав отмену «историческим событием, которое покончит с на­сле­дием диктатуры Пиночета»), по все стране прошли многочисленные митинги в поддержку, а теперь этот день отмечается в Чили как неофи­циальный «День демократии».

Конечно, в самой идее заградительного барьера есть рациональное зерно — он направлен на обеспечение стабильного большинства в парламенте. Од­нако при этом значительная часть избирателей реально лишается права вы­бора. В Турции (там 10-процентный барьер) — это больше половины населения; в на­шей стране на выборах Госдумы в 90-е годы (был барьер в 5%) — доходило до 46% от принявших участия в голосовании.

Более того. Волеизъявление этих людей не просто не учитывается, а, нао­борот, в реальности их голос отдается партии, против которой они голосовали. К примеру, на выборах в Госдуму в 2007 г. «ЕР» получила 64,3% голосов, но с учетом перераспределенных голосов, отданных за партии, не прошедшие 7-процентный барьер, у нее получилось 70,08%, и вместо завоеванных 289 депутатских мандатов — 315 мест в Госдуме. То есть, она прибавила себе 26 депутатов за счет голосов избирателей, четко определившихся против «Единой России». Ведь это были голоса, отданные за СПС, ПОС, «Патриотов России», «Яблоко». Вряд ли эти люди хотели укрепления «ЕР».

Имеет, конечно, значение и размер страны. К примеру, в маленьком Лихтенштейне всего 15 тысяч избирателей (из 34 тысяч жителей не все граждане государства) и 8-процентный барьер на выборы в ландтаг при поголовной явке составит 1200 человек (один многоквартирный дом).
В России со 110 млн избирателей 7-процентный барьер в ГД при такой же явке составит почти 8 млн человек. Тем не менее, барьерный показатель (там, где он есть, во многих англосаксонских странах существует только мажо­ритарная система выборов, и вообще нет партийных списков) в основном связан с уровнем демократии в стране.

Мажоритарная система выборов во всех ее вариантах также далека от совершенства и вызывает не меньше нареканий. Например, при мажо­ритарной системе относительного большинства кандидату (партии) для по­беды в округе надо набрать голосов больше, чем отдано за каждого другого кандидата по этому округу, а их может быть сколько угодно.

В качестве хрестоматийного примера такой системы в учебниках поли­тологии и кон­ституционного права приводятся выборы в Национальное Собрание Франции в 1958 году. Тогда за французскую компартию в первом туре проголосовало по всей стране больше половины избирателей, но она получила всего 10 мест в парламенте, а деголлевский «Союз в защиту новой республики» (ЮНР) — 188 мандатов. В итоге получилось, что для избрания одного депутата-коммуниста потребовалось 388 тысяч голосов, а для избрания депутата от ЮНР — всего 19 тысяч.

Это стало результатом и самой мажоритарной системы, и неравномерности избирательных округов и способа их нарезки (т.н. «избирательной гео­графии» или «джерримендеринга» как это называется в политологии). Это когда при нарезке округов, в частности, специально раздробляется чей-то электорат.

Подобные вещи в начале 90-х практиковали прибалты: например, Виль­нюсский край с компактно проживающим русскоязычным населением раз­били на маленькие части, которые присоединили к другим округам, сделав там русскоязычных меньшинством. В итоге представительство нелитовцев в Сейме сразу сократилось в несколько раз (впрочем, в соседних Латвии и Эстонии сделали еще циничнее — объявили русскоязычных негражданами и лишили избирательных прав).

Любые избирательные системы уязвимы для критики. В США, например, было четыре президента, которые на выборах набрали меньше голосов, чем их соперники. Последним стал Дж. Буш-мл. В 2000 году за него проголосовало 47,9% избирателей, а за Альбера Гора — 48,4%, но у Буша оказалось на 5 выборщиков больше. Судьба решалась в штате Флорида, где многочисленные пересчеты голосов были остановлены Верховным Судом США, который постановил пересчеты прекратить и признать последний подсчет окончательным. По нему за Буша проголосовало 2 912 790 человек, а за Гора — 2 912 253 человека. Таким образом, голоса всех 25 выбор­щиков от штата получил Буш и стал президентом.

Пропорциональную систему выборов еще во времена Великой французской революции предложил Оноре Мирабо, но введена она была только в конце 19 в. Сначала в кантонах Швейцарии, потом распространилась в других странах (кстати, в самой Франции вводилась всего на несколько лет в 80-е годы 20 в., потом там опять вернулись к мажоритарному принципу).

При этом заградительный барьер не во всех странах одинаковый. Где-то его нет — в Португалии, где-то он совсем небольшой — в Дании и Израиле меняется от 1 до 2%. В Нидерландах — 0,67%. И в этом есть логика.

Палата представителей Генеральных Штатов Нидерландов насчитывает 150 мест. 100% разделить на 150 получится 0,67% (при таком подходе загра­дительный барьер в Российской Госдуме должен составить 100:450=0,23%). При этом в Нидерландах, как и во многих других странах, депутатов изби­рают поименно. То есть, нет «паровозов» как у нас: во главе госду­мовского списка Путин, списка ЗС края Хлопонин и т.п. Там люди выбирают из открытого списка. Кто больше получил голосов, тот от партии и прошел в парламент.

Во многих странах, где используется пропорциональная система, вообще нет заградительного барьера. При распределении мандатов используют разные способы, в основном так называемый метод Д'Ондта, изобретенный бельгийским математиком Виктором Д'Ондтом (у нас, кстати, тоже исполь­зовался этот метод, но при наличии 7-процентного барьера в Госдуме, а раньше применялся метод Хэйра-Нимейера). Эти методы нужны для того, чтобы справедливее учесть остатки голосов. На самом деле они тоже не очень справедливые, поскольку в основном обеспечивают преимущество ведущей партии, а в небольших по численности парламентах (в России есть регионы, где «разыгрывается» по пропорциональной системе всего 11–15 мандатов) заградительную роль сыграют покруче всех процентных барьеров.

Процентный порог при всей его важности надо рассматривать в общем контексте избирательных систем. Даже в ФРГ — классической стране, где собственно этот порог и появился — он снижен для партий национальных меньшинств (именно поэтому Датская партия Германии имеет своих депу­татов), в Бельгии гарантировано, вне зависимости от порога, пред­ставительство всех языковых групп, даже в лингвистически сложных округах и т. п.

Во многих странах (Австрия, Швейцария, Швеция) существует правило «сво­бодных списков», оно позволяет избирателю, проголосовавшему за весь список целиком, выразить при этом свое отношение к кандидатам. Так кандидат, находящийся в самом конце списка может быть избран в парламент, а первый номер — совсем не обязательно.

ДРУГАЯ ПРАКТИКА

У нас в России при составлении списков идет нешуточная
«подковерная» борьба

У нас в России совсем другая практика — каждый раз при составлении списков идет нешуточная (в основном, «подковерная») борьба за «проход­ные места». В некоторых странах (Швейцария, Люк­сембург) существует правило «панашажа» (или панаширования как иногда называют, от фр. «смесь»), когда избиратель подает не один голос, а столько, сколько в округе должно быть избрано депутатов. При этом он вовсе не обязан подавать их за представителей одной партии, и может распределить эти голоса как угодно.

Если бы такая система существовала у нас, то при 8 депутатах Госдумы от Красноярского края это могло бы выглядеть так. Избиратель Васильев один голос отдал первому в списке «Справедливая Россия» В. Зубову, седьмой в списке «Единой России» В. Оськиной, третьему и четвертому в списке КПРФ В. Сергиенко и П. Медведеву и т.п. Очень демократично, но представить у нас такое невозможно.

Важно, кто может выдвигать список на выборы. У нас — только партии (сейчас таких партий всего 7), за что Россию справедливо критикуют. В других странах, кроме партий еще избирательные союзы, объединения, блоки (запрещенные у нас на федеральном и региональном уровне, для муниципалитетов есть несущественные послабления для мажоритарных округов).

В ряде стран разрешается выступать с «независимым списком», который вообще может состоять из одного кандидата (Швейцария, Бельгия).
В странах старой Европы какая-нибудь маленькая партия со скромными ресурсами может выдвинуть на общенациональных выборах кандидата всего в одном округе, а подписи для выдвижения собрать по всей стране. При этом число подписей по еврозаконодательству не должно превышать 1 % от численности электората этого округа. В Англии для выдвижения кандидата достаточно заявления, подписанного несколькими избирателями, в Швей­царии достаточно 15 подписей.

Вообще, наиболее демократичной в мире считается смешанная — мажо­ритарно-пропорциональная система со всеми перечисленными и мно­жеством других процедур, защищающих права меньшинства и права боль­шинства.

Россия в общий тренд развития избирательных систем вообще не попадает. У нас сложная процедура регистрации партий, необходимость, чтобы партия присутствовала в 50 субъектах Федерации (зачем? ХСС, например, действует только в Баварии, но это не мешает ей быть весомой поли­тической силой ФРГ).

У нас Госдума избрана с самым высоким среди 47 стран — членов Совета Европы — заградительным барьером. В этом смысле, кстати, предложение Д. А. Медведева в Послании ФС об установлении в регионах порога в 5% несколько выбивается из общей тенденции. В последние годы в разных субъектах барьер устанавливался и в 8%, и в 9%, и в 10%. А московским единороссам и порог в Мосгордуму в 10% казался недостаточным. Сейчас мало кто помнит, но в 2002 году «Единая Россия» выступала с пред­ложением в Думу установить порог в 12,5%.

В нашей стране Госдума избрана с самым высоким заградительным барьером среди 47 стран, которые входят в Совет Европы

Впрочем, сама величина барьера в 5% не меняет общей картины. «Демократические завоевания» последних лет хорошо известны: изменения в законодательстве, которые сделали практически невозможными рефе­рендумы, не инициированные властью; отмена выборов в Совет Федерации; отмена выборов губернаторов; запрет избира­тельных объединений; отмена мажоритарных окру­гов на выборах в Госдуму, что сделало невозможным попадание туда людей — не членов четырех госдумовских партий.

То же самое вскоре, вероятно, будет сделано и в отношении Законо­дательных собраний субъектов Федерации. Более того, предлагается и вы­боры в органы местного само­управления проводить исключительно по партийным спискам. Сейчас в Красноярском крае органы МСУ избираются по смешанной мажоритарно-пропорциональной системе: половина местных депутатов избирается по округам, половина по партийным спискам.

Практически нигде в мире в муниципалитетах с численностью населения 10–15 тыс. избирателей такой практики нет. Впрочем, и половины партийных депутатов в местных советах достаточно, чтобы власть контролировала ситуацию в муниципальных образованиях.

Практически во всех районах края изменены уставы и отменены прямые выборы глав — одно из немногих демократических завоеваний, которое было в нашей стране. В марте в 93% муниципальных образований края пройдут выборы, и только в шести городах и районах глав будут избирать прямым голосованием. И вполне прогнозируемо, что и там (даже в Дивногорске) новые составы советов потом также поменяют уставы.

В этом смысле Красноярский край, безусловно, в авангарде процесса «демократических преобразований» в стране. И если исходить из логики этого процесса, то предложенная Д. А. Медведевым в Послании Феде­ральному Собранию программа «укрепления демократических институтов на региональном уровне» (9 из 10 ее пунктов на самом деле направлены, хоть и не масштабно, на расширение демократии) выполнена не будет. При любом заградительном барьере. Потому что дело вовсе не в отдельных элементах, а в самой системе, которая движется совсем в другую сторону.

Сергей КОМАРИЦЫН,
Центр гуманитарных исследований и консультирования «Текущий момент»